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  • FNW-Sitzung am 29.05.2013
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Erörterung kommunaler INSPIRE-Obliegenheiten bzgl. INSPIRE-PLU

Während der letzten Sitzung des Fachnetzwerks "Bodennutzung" am 29.05.2013 nahm die Frage der Betroffenheit von Kommunen bzgl. des INSPIRE-Themas "Bodennutzung" sowie der damit verbundenen Obliegenheiten breiten Raum ein, insbesondere auch aus Sicht kommunaler Spitzenverbände. Der allgemeinen Bedeutung dieser Thematik entsprechend soll die derzeitige fachliche Einschätzung im Fachnetzwerk "Bodennutzung" an dieser allgemein zugänglichen Stelle im Wiki der GDI-DE transparent gemacht werden. Damit wird einem breiten Teilnehmerkreis eine konstruktive fachliche Diskussion im öffentlichen Bereich des Fachnetzwerk "Bodennutzung" ermöglicht.

Im Rahmen der im Fachnetzwerk "Bodennutung" geführten Diskussion zu kommunalen Obliegenheiten im Umfeld der Erweiterung der Verordnung zur Interoperabilität (1089/2010/EG) um Vorgaben zu den Themen des INSPIRE-Annex III, hier insbesondere zum Thema "Bodennutzung", ergab sich bezüglich einzelner Aspekte ein gefächertes Meinungsbild in der Gruppe. Daher wird die diesbezügliche Sichtweise der deutschen Vertreter in der TWG Bodennutzung* nachfolgend dargestellt.

Zunächst bleibt festzuhalten, dass in Artikel 3 der INSPIRE Richtlinie der Terminus "Geodaten" wie folgt definiert ist: Demnach sind Geodaten "alle Daten mit direktem oder indirektem Bezug zu einem bestimmten Standort oder geografischen Gebiet". Eine identifizierbare Sammlung solcher Daten wird als "Geodatensatz" bezeichnet. Gemäß dieser Definition und der Beschreibung des Themas "Bodennutzung" in Anhang III der INSPIRE Richtlinie lässt sich konstatieren, dass auch digitale Planwerke der Bauleitplanung, die keinen direkten, wohl aber indirekten Raumbezug haben (also Datensätze ohne Koordinaten), von der Umsetzung der INSPIRE Richtlinie betroffen sind.

Weitere Hinweise zur INSPIRE-Relevanz ergeben sich aus Artikel 4 der INSPIRE-Richtlinie. Demnach müssen entsprechende Geodatensätze in "elektronischer Form" vorliegen.

An dieser Stelle scheint ein allgemeiner Blick auf die verwendeten Begrifflichkeiten angebracht:

Unter allgemeiner Betrachtung werden unter "Daten" Informationen in entsprechend strukturierter und maschinenlesbarer Form verstanden. Demnach ist der Oberbegriff "Information"; Informationen können analog oder digital vorliegen. Bei digital vorliegenden Informationen handelt es sich um "Daten".

"Geodaten" sind demnach "Daten", also strukturierte maschinenlesbare Information, die zudem einen Raumbezug aufweisen.

Aus der Tatsache, dass die INSPIRE-Richtlinie in Artikel 4 für "Geodatensätze", d.h. für an sich allein aufgrund der Begrifflichkeit maschinenlesbare Datensätze explizit die "elektronische Form" fordert, wird ersichtlich, dass der Gesetzgeber die Sachverhalte in gewohnt abstrakter Form beschrieben hat. Daher bleibt er auch die konkrete Antwort auf die Frage schuldig, ob der Raumbezug in den Daten ebenfalls maschinenlesbar ausgestaltet sein muss.

Demnach ist die übereinstimmende Auffassung der deutschen Vertreter in der TWG Bodennutzung, dass die Frage der Ausgestaltung des Raumbezugs in den Geodaten stets bezogen auf den jeweiligen Sachverhalt zu beantworten ist.

Bei Bauleitplänen ergibt sich allein aus dem Planinhalt heraus eine raumbezogene Aussagekraft des Plans. Somit ist ein Datensatz eines Bauleitplans aus der Natur der Sache heraus als Datensatz mit Raumbezug anzusehen.

Diese Sichtweise lässt sich auch nicht widerlegen, wenn eine nur technische Betrachtungsweise zugrunde gelegt wird. Dies zeigen die folgenden Beispiele auf:

  • Das mittels GPS-fähiger Fotokamera aufgenommene Bild eines Bebauungsplans enthält einerseits maschinenlesbare Angaben zur Lokation in den Daten (GPS-Position), welche im Vergleich zum sich aus dem Planinhalt – und damit Kartenbild – ergebenden Raumbezug unterschiedlich ist. Bei rein technischer Betrachtungsweise wäre dieses Foto, da mit maschinenlesbarem Raumbezug versehen, welches einen INSPIRE-relevanten Sachverhalt inhaltlich umfasst, ein "Geodatum", wenn zwar auch der Aufnahmestandort als Lokation angegeben ist; fachlich relevant ist aber der in den Bilddaten (Geltungsbereich des Plans) enthaltene Raumbezug.

  • Zweifellos ist ein in XPlanGML-Strukturen digital vorliegender Bebauungsplan INSPIRE-relevant. Wird aus diesem Datensatz nun hingegen eine PDF-Datei ohne maschinenlesbare direkte Angaben zum Raumbezug erstellt (d.h. kein GeoPDF), so ist nicht nachvollziehbar, dass es sich nicht mehr um INSPIRE-relevante Daten handeln soll, denn die PDF-Datei umfasst nach wie vor Daten, die auch inhaltlich einen Raumbezug aufweisen und somit nach wie vor maßstäblich sind. Damit sind diese Daten jederzeit geeignet, mit entsprechenden GIS-Werkzeugen erneut direkt georeferenziert zu werden. Durch den Verlust der maschinenlesbaren Raumbezugsinformationen leidet lediglich das Maß an Interoperabilität der PDF-Daten im direkten Vergleich zu den XPlanGML-Daten.

  • Jeder – auch analoge – Bebauungsplan impliziert eine räumliche (Außen-)Wirkung gegenüber Dritten, was insbesondere zum Beispiel im Umfeld der Öffentlichkeitsbeteiligung zum Ausdruck kommt. Jedwede Betroffenheit eines Dritten vom Planinhalt selbst ergibt sich zunächst einmal durch die räumlichen Aussagen des Plans, d.h. durch den Geltungsbereich selbst. Dem Bürger in Düsseldorf dürfte es schwer fallen, eine Betroffenheit von einem Bebauungsplan in Zwickau glaubhaft zu machen. Somit ist die Aussage des Plans zum Raumbezug an sich eine dem Plan innewohnende Eigenschaft, die auch dann erhalten bleibt, wenn die Angaben zum Raumbezug in entsprechenden Plandaten nicht in maschinenlesbarer Form enthalten sind. Diese Aussagekraft ergibt sich z.B. auch aus jedem Bebauungsplan, welcher auf der Homepage einer Gemeinde in PDF-Form zur Ansicht oder zum Download angeboten wird, zumeist allein schon aus dem Dateinamen (z.B. "Gackenbach_Unter_dem_Wasem.pdf"), welcher dem Betrachter allein durch die Bezeichnung den Raumbezug in hinreichender Qualität vermittelt.

Somit gehören z.B. Planwerke in PDF-Form bzw. Rasterdateien (neben zweifelsfrei INSPIRE-relevanten GeoTIFF-Dateien z.B. auch TIFF-Dateien) zu den INSPIRE-relevanten Datensätzen.

Während der Sitzung des Fachnetzwerks "Bodennutzung" am 29.05.2013 wurde das Meinungsbild der Fachnetzwerkmitglieder erfragt. Es zeigte sich, dass mehrheitlich eine rein technisch basierte Sichtweise vorherrschend war, die unseres Erachtens jedoch – gestützt durch die oben angeführten Beispiele – der abstrakten Formulierung in der INSPIRE-Richtlinie bzw. den jeweiligen nationalen oder länderweisen gesetzlichen Umsetzungen nicht gerecht wird. Insofern mag für manchen hier ein irritierender Eindruck entstanden sein.

Die vorgenannten INSPIRE-relevanten Planwerke sind, da relevant, mit Metadaten zu beschreiben. Mit der Beschreibung von Planwerken in einem Metadatenkatalog und einer Veröffentlichung in einem INSPIRE-Suchdienst ergeben sich zudem Pflichten, diese Planwerke in ihrer originären Form als INSPIRE Darstellungs- und Downloaddienst bereitzustellen. Die Funktionalitäten, die entsprechende Dienste bereitstellen müssen, sind in den Durchführungsverordnungen zu Netz- und Downloaddiensten beschrieben. Ein Darstellungsdienst (Funktionalität beschrieben in der Durchführungsverordnung zu den Netzdiensten) muss gemäß INSPIRE Richtlinie zumindest ermöglichen, darstellbare Geodatensätze anzuzeigen. Dazu gehört z.B. die Operation "Get Map": "Rückgabe einer Karte mit geografischen und themenbezogenen Informationen aus den verfügbaren Geodatensätzen. Bei der Karte handelt es sich um eine Grafik, in der die Informationen räumlich referenziert werden."

Es ist fraglich, ob eine PDF Datei technisch über solch einen INSPIRE konformen Darstellungsdienst bereitgestellt werden könnte. Es ist jedoch ebenso fraglich, ob eine PDF Datei überhaupt unter diese Pflicht zur Bereitstellung als Darstellungsdienst fällt, da die Verpflichtung zur Darstellung sich nur auf darstellbare Geodatensätze bezieht.Hingegen kann die entsprechende PDF Datei ohne Probleme als INSPIRE konformer Downloaddienst bereitgestellt werden, da über solch einen Dienst auch Datei basierte Datensätze als "Atom-Feed" zum Download bereitgestellt werden können.

Schwierigkeiten bei der Erfüllung der INSPIRE Richtlinie ergeben sich jedoch, wenn die Datensätze im INSPIRE Zieldatenformat bereitgestellt werden müssen. Die entsprechenden Datenspezifikation sind in der Durchführungsverordnung zur Interoperabilität von Geodatensätzen (1089/2010/EG) und -diensten dokumentiert, die aktuell um die Spezifikationen der INSPIRE Anhänge II und III ergänzt wird. Gemäß der Spezifikation für das Thema "geplante Bodennutzung" muss ein "räumlicher Plan" das Attribut "extent" führen, dass wie folgt definiert ist: "Geometrischer Verbund aller Instanzen der Objektarten ZoningElement und SupplementaryRegulation. Besteht ein SpatialPlan lediglich aus einem Dokument, beschreibt das Attribut extent die Grenze des kartografischen Bildes, das die Angaben zur Bodennutzung (d. h. den geometrischen Umring der bodennutzungsrelevanten Karte) enthält.".

Gemäß dieser Spezifikation muss ein "räumlicher Plan" einen geometrischen Umring haben. Diese Anforderung können PDF Dateien alleine nicht erfüllen. Um eine INSPIRE konforme Bereitstellung im INSPIRE-Datenmodell von Planwerken zu gewährleisten, muss also zusätzlich zu einer PDF Datei, die über die Objektart "Amtliche Dokumentation" (OfficialDocumentation) dokumentiert werden kann, ein räumlicher Umring erfasst, geführt und als Darstellungs- und Downloaddienst bereitgestellt werden.

Die Fragestellung, ob sich vorhandene Geodaten perspektivisch in ein INSPIRE Zieldatenmodell transformieren lassen, ist jedoch nicht ausschlaggebend für die Entscheidung, ob diese Geodaten unter die Maßgaben der INSPIRE Richtlinie fallen. Einzig entscheidend für den Identifizierungsprozess ist die Fragestellung, ob vorhandene Geodaten unter die Definition eines oder mehrerer INSPIRE Themen fallen. Falls der Fall eintreten sollte, dass sich signifikante Inhalte eines von INSPIRE betroffenen Geodatensatzes nicht vollständig in das INSPIRE Zieldatenmodell transformieren lassen, müssen diese originären Geodatensätze auch weiterhin im Rahmen des jährlichen INSPIRE Monitorings gemeldet werden und als Darstellungs- und Downloaddient bereitgestellt werden. Da als reine PDF Datei vorliegende Bebauungspläne sich nicht ohne weiteres auf das INSPIRE Zieldatenmodell „geplante Bodennutzung“ abbilden lassen, ist davon auszugehen, dass diese Daten auch nach Inkrafttreten der Verpflichtung, vorhandene Daten in das INSPIRE Zieldatenmodell zu transformieren, im originären Datenformat/-modell INSPIRE konform bereitzustellen sind.

In der Konsequenz bedeutet dies, dass es geboten ist, Planwerke, die als PDF Datei vorliegen, INSPIRE konform mit Metadaten zu beschreiben und als Downloaddienst bereitzustellen. Auf die Bereitstellung eines Darstellungsdienstes kann möglicherweise verzichtet werden, da sich reine PDF Dateien gemäß den Vorschriften zur Bereitstellung von Darstellungsdiensten nicht ohne einen gewissen zusätzlich zu erbringenden Aufwand darstellen lassen. Es muss jedoch frühzeitig darauf hingewiesen werden, dass zu dem Zeitpunkt, ab dem die Pflicht greift (im Jahr 2020), diese Datensätze im INSPIRE-Zieldatenmodell bereitzustellen, diese Datensätze nicht entsprechend der INSPIRE Zieldatenspezifikation konform bereitgestellt werden können. Trotzdem müssen Planwerke der Bauleitpläne, die als PDF Dateien vorliegen, auch nach dem Jahr 2020 in ihrem originären Datenformat INSPIRE konform bereitgestellt werden.

Ergänzend ist an dieser Stelle auf die 2-Jahres-Frist bei "neu gesammelten und weitgehend umstrukturierten Geodatensätzen" (Artikel 7 der INSPIRE-Richtlinie) hinzuweisen, wonach die Interoperabilitätsvorgaben der Durchführungsverordnungen für neu erstellte Planwerke voraussichtlich bereits ab 2015 greifen werden. Die obigen Ausführungen bezogen sich demnach im Wesentlichen auf den Umgang mit bereits existierenden Geodatensätzen.

Daher ist es empfehlenswert, die ggf. erforderliche (zusätzliche) Erfassung des Umringpolygons (räumlicher Geldungsbereich) derartiger Pläne vorzunehmen, um seitens der Datenbereitsteller die Vorteile von INSPIRE, insbesondere Beim Zugriff auf Geodaten auch eigenen Anforderungen genügend nutzen zu köennen (Stichwort eGovernment, z.B. Erleicherung des Zugangs zu derartigen Daten bei interkommunaler Zusammenarbeit u.a.).

Im übrigen sei darauf hingewiesen, dass auf Seiten der GDI-DE derzeit die Fragestellungen und Probleme im Umfeld der Datenbereitstellung für INSPIRE beleuchtet werden; diesbezügliche Ergebnisse sind noch nicht bekannt. Es dürfte jedoch damit zu rechnen sein, dass möglicherweise auch für die oben angesprochenen Fragestellungen relevante Aussagen getroffen werden.

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*) Unterstrichen von H. Willke, damit deutlich wird, dass es sich um die persönliche Auffassung der TWG-Experten (s. o.) handelt

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