TEIL B: Überarbeitung und Vereinfachung der derzeitigen INSPIRE-Richtlinie
Spezifische Fragen (Befragte mit Kenntnissen des derzeitigen Daten-Governance-Systems)
Mit der INSPIRE-Richtlinie wird eine Geodateninfrastruktur der EU für die Zwecke umweltpolitischer Strategien und Maßnahmen der EU geschaffen, die Auswirkungen auf die Umwelt haben können. Diese Geodateninfrastruktur ermöglicht die Weitergabe von umweltbezogenen Geodaten zwischen Organisationen des öffentlichen Sektors, erleichtert den Zugang der Öffentlichkeit in ganz Europa zu Geodaten und unterstützt die grenzübergreifende Politikgestaltung. Die Richtlinie benennt 34 Geodaten-Themen, die für Anwendungen im Umweltbereich benötigt werden.
Die Richtlinie über offene Daten enthält gemeinsame Vorschriften für einen europäischen Markt für Daten, die im Besitz staatlicher Stellen sind, auf der Grundlage von Transparenz und fairem Wettbewerb. Es wird das Konzept der „hochwertigen Datensätze“ eingeführt, die der Öffentlichkeit kostenlos in maschinenlesbarem Format über APIs und gegebenenfalls als Massen-Download zur Verfügung gestellt werden sollten, da sie für Gesellschaft und Wirtschaft von hohem Wert sind. Die hochwertigen Datensätze umfassen unter anderem Umwelt- und Geodaten.
Politische Maßnahmen, Optionen und Auswirkungen
1) Würde eine mögliche Angleichung von INSPIRE an die Richtlinie über offene Daten Ihrer Ansicht nach...
die Vorschriften für die gemeinsame Datennutzung vereinfachen?
[x] Stimme vollkommen zu [ ] Stimme eher zu [ ] Weder – noch [ ] Stimme eher nicht zu [ ] Stimme überhaupt nicht zu [ ] Weiß nicht
eine breite Zugänglichkeit und Weiterverwendung von Geodaten fördern?
[x] Stimme vollkommen zu [ ] Stimme eher zu [ ] Weder – noch [ ] Stimme eher nicht zu [ ] Stimme überhaupt nicht zu [ ] Weiß nicht
den Verwaltungsaufwand für öffentliche Datenanbieter verringern?
[x] Stimme vollkommen zu [ ] Stimme eher zu [ ] Weder – noch [ ] Stimme eher nicht zu [ ] Stimme überhaupt nicht zu [ ] Weiß nicht
Bitte erläutern Sie Ihre Antwort. (max. 5000 Zeichen)
Eine Angleichung der INSPIRE-Vorschriften an die Vorschriften der HVD-DVO würde dazu führen, dass die Anforderungen, die geodatenhaltende Stellen im Rahmen der Datennutzung/Harmonisierung innerhalb des INSPIRE Regimes beachten müssen, vereinfacht werden und zugleich für geodatennutzende Stellen ein einheitliches Datenregime anwendbar wird. Neben einer Reduzierung der Vorschriften, die ex-ante für alle betroffenen Datensätze erfüllt werden müssen, würde durch die unten beschriebenen Anpassungen vermieden, dass bestimmte Implementierungen alleine deshalb vorgenommen werden, um Verpflichtungen aus der INSPIRE-Richtlinie zusätzlich zu den Verpflichtungen aus der Richtlinie zu offenen Daten zu erfüllen, ohne dass hieraus ein Mehrwert im Rahmen der Datennutzung durch Endnutzende entsteht. Dies würde auch zu einem verminderten Aufwand für die Verwaltung führen, was zu begrüßen ist. Gemeinsame Governance-Strukturen würden die Vernetzung innerhalb der Communities und eine kohärente Umsetzung der Vorschriften befördern.
Bei den Anpassungen sollte Folgendes beachtet werden:
Die von den Regelungen betroffenen Datensätze sollten klar definiert sein. Ein möglicher Ansatz (siehe zusätzliche Bemerkungen) könnte hierbei sein, den Geltungsbereich der INSPIRE-RL sehr breit zu fassen und auf alle öffentlichen Geo- und Umweltdaten auszudehnen. Um den Aufwand für die datenhaltenden Stellen gleichzeitig zu reduzieren, müssten die Vorschriften, die für diese Datensätze gelten, aber drastisch reduziert werden. Ein solcher Ansatz würde die Möglichkeit eröffnen, für einzelne Datensätze strengere Bereitstellungsanforderungen zu etablieren, sobald die Nachfrage nach diesen Daten erkennen lässt, dass hier ein differenzierterer Bedarf an die Bereitstellung und Nutzung dieser Daten, im Vergleich zu den „Basisdaten“, besteht.
Metadaten sind existenziell wichtig für eine GDI, die Vorgaben sollten aber technologieneutraler und flexibler gestaltet werden, so dass eine breite Nutzung (auch in anderen Umgebungen/Infrastrukturen) ermöglicht wird; eine Harmonisierung mit den Vorgaben der DVO-HVD ist anzustreben.
Die technischen Vorgaben zum Datenzugriff über Dienste/APIs sollten an die Vorschriften der HVD-DVO angeglichen werden, um eine Anpassung an die technologischen Entwicklungen zu erleichtern und hierdurch die Akzeptanz und Bereitschaft der datenhaltenden Stellen zu erhöhen, ihre Daten bereitzustellen.
Bei der Definition des Geltungsbereichs der Vorschriften sollten bestimmte Daten (z.B. zu innerer Sicherheit, Landes- / Bündnisverteidigung oder kritischer Infrastruktur) ausgenommen werden. Zudem sollte es die Möglichkeit geben, den Zugang zu bestimmten Daten (z.B. aus Gründen des Datenschutzes, des Naturschutzes oder zur Wahrung von Geschäftsgeheimnissen) zu beschränken. Für die Definition von Rollen und die Kontrolle von Zugangsrechten sollten die europäischen Datenräume entsprechende organisatorische und technische Mechanismen bereitstellen.
Die Vorschrift für die Errichtung und den Betrieb eines Geoportals auf EU-Ebene kann entfallen oder sollte durch einen Verweis auf das Europäische Datenportal ersetzt werden. Es sollte aber weiterhin Vorschriften zur Veröffentlichung der Metadaten über (nationale) Kataloge oder Suchdienste geben, um es interessierten Akteuren zu ermöglichen, Portale für unterschiedliche Anwendungsfälle zu erstellen und zu betreiben – eine solche Vorschrift fehlt derzeit in der HVD-DVO.
Auf die Vorschriften zur ex-ante Harmonisierung von Datensätzen gemäß einheitlicher Datenmodelle sollte bei INSPIRE verzichtet werden. Stattdessen sollten entsprechend den Vorschriften der HVD-DVO die verwendeten Datenstrukturen und Vokabulare dokumentiert werden.
Die in INSPIRE erarbeiteten Interoperabilitäts-Enabler (Codelisten, Datenmodelle, Leitlinien und Good Practices) sollten weiterhin verfügbar sein und weiterentwickelt werden, um von Akteuren bei der Daten-Transformation bzw. -Integration genutzt werden zu können.
Die zu verwendenden (offenen) Lizenzen sollten für alle betroffenen Datenkategorien klar definiert werden. Z.B. ist unklar, was unter "einer gleichwertigen oder weniger einschränkenden offenen Lizenz als CC BY 4.0" zu verstehen ist. Hier sollten konkrete Lizenzen benannt werden.
Bei einer Angleichung der Governance-Strukturen sollten die INSPIRE-Vorschriften zur Einrichtung geeigneter Strukturen und Mechanismen zur Koordinierung der Beiträge aller Stellen und Personen, die ein Interesse an ihrer (Geo-)Dateninfrastruktur haben, beibehalten werden.
Die oben beschriebenen Anpassungen für den Zugriff über APIs würden Geodaten für einen breiteren Kreis an Data Scientists und Entwicklern zugänglich machen. Die Streichung von Vorgaben zur ex-Ante-Harmonisierung würde zudem dazu führen, dass aktuelle Daten im vollen Umfang (d.h. mit allen erfassten Attributen) bereitgestellt werden. Diese Anpassungen würden daher auch eine breitere Zugänglichkeit und Weiterverwendung von Geodaten fördern.
2) Befürworten Sie die Einrichtung einer gemeinsamen Governance-Struktur für die gemeinsame Datennutzung, die die INSPIRE-Governance in Governance-Strukturen im Rahmen horizontaler Rechtsvorschriften wie der Richtlinie über offene Daten oder der Verordnung für ein interoperables Europa integrieren würde?
[ ] Befürworte ich entschieden [x] Befürworte ich [x] Weder – noch [ ] Lehne ich ab [ ] Lehne ich entschieden ab [ ] Weiß nicht
Bei dieser Frage gab es im AK INSPIRE unterschiedliche Ansichten, welche Antwortoption empfohlen werden sollte.
Auch gibt es bei dieser Frage keine Möglichkeit zur Erläuterung. Anmerkungen zum Thema Governance sind aber in den Erläuterungen zur Frage 1 und 4 enthalten.
3) Wie vorteilhaft wäre es Ihrer Meinung nach, Datenmittler in die Erzeugung harmonisierter hochwertiger Datensätze auf der Grundlage der von öffentlichen Stellen gemeinsam genutzten Daten einzubeziehen?
[ ] Sehr vorteilhaft [x] Eher vorteilhaft [x] Weder – noch [ ] Eher nachteilig [ ] Sehr nachteilig [ ] Weiß nicht
Bei dieser Frage gab es im AK INSPIRE unterschiedliche Ansichten, welche Antwortoption empfohlen werden sollte.
Bitte erläutern Sie Ihre Antwort. (max. 5000 Zeichen)
Grundsätzlich könnte dies eine nützliche Unterstützung sein. Eine solche Harmonisierung sollte sich aber flexibel an konkreten Bedarfen von Nutzenden bzw. einer konkreten Anwendung orientieren und nicht lediglich ex-ante anhand von hypothetisch definierten Anwendungsfällen. Dabei ist zu beachten, dass die behördliche Entscheidung über die Bereitstellung geschützter Daten im Einzelfall von den zuständigen Stellen zu treffen ist und nicht an einen Datenmittler abgegeben werden kann.
Datenmittler aus Drittstaaten sind bei der Verarbeitung von vertraulichen Daten (z.B. zu kritischer Infrastruktur) abzulehnen, genauso soweit die Daten zugangsbeschränkt (z.B. infolge Datenschutz) sind, da ein Datenabfluss nachträglich nicht rückgängig gemacht werden kann und es hier einer behördlichen Entscheidung auf Freigabe im Einzelfall bedarf.
Maßnahmen zum Aufbau von Datenmittlern in den Mitgliedstaaten sollten vor allem auch staatliche Stellen wie die Koordinationsstrukturen und Anlaufstellen für die GDIs unterstützen. Hier bestehen für diese Aufgabe bereits umfangreiche Kompetenzen.
4) Wenn INSPIRE vollständig mit horizontalen Rechtsvorschriften (Richtlinie über offene Daten, Daten-Governance-Verordnung, Verordnung für ein interoperables Europa) in Bezug auf Governance-Strukturen, Bestimmungen über die gemeinsame Datennutzung und technische Anforderungen (z. B. Anforderungen an die Mindestharmonisierung und Interoperabilität) in Einklang gebracht würde, wie wertvoll wäre es Ihrer Ansicht nach, INSPIRE als eigenständiges Instrument beizubehalten?
[ ] Sehr wertvoll [ ] Eher wertvoll [ ] Weder – noch [ ] Nicht besonders wertvoll [ ] Nicht wertvoll [x] Weiß nicht
Bitte erläutern Sie Ihre Antwort. (max. 5000 Zeichen)
Wie eine Angleichung der INSPIRE-Vorgaben an horizontale Rechtsvorschriften rechtsförmlich umgesetzt werden soll, ist nachrangig. Die Diskussion sollte sich zunächst auf die zu erhaltenden, die zu ändernden und die zu streichenden Vorschriften konzentrieren.
Folgende Vorschriften sollten über die bestehenden Vorschriften in der HVD-DVO hinaus erhalten bleiben:
Die von den Regelungen betroffenen Datensätze sollten klar definiert sein. Ein möglicher Ansatz (siehe zusätzliche Bemerkungen) könnte hierbei sein, den Geltungsbereich der INSPIRE-RL sehr breit zu fassen und auf alle öffentlichen Geo- und Umweltdaten auszudehnen. Um den Aufwand für die datenhaltenden Stellen gleichzeitig zu reduzieren, müssten die Vorschriften, die für diese Datensätze gelten, aber drastisch reduziert werden. Ein solcher Ansatz würde die Möglichkeit eröffnen, für einzelne Datensätze strengere Bereitstellungsanforderungen zu etablieren, sobald die Nachfrage nach diesen Daten erkennen lässt, dass hier ein differenzierterer Bedarf an die Bereitstellung und Nutzung dieser Daten, im Vergleich zu den „Basisdaten“, besteht. Die Datensätze, für die solche zusätzlichen Vorschriften gelten, sollten klar definiert und hier - wo nötig - Definitionen nachgeschärft werden (z. B. sollten die Verweise auf andere Rechtsakte in der Kategorie Erdbeobachtung und Umwelt im Anhang der HVD-DVO durch konkret benannte Datensätze ersetzt werden).
Bei der Definition des Geltungsbereichs der Vorschriften sollten bestimmte Daten (z.B. zu innerer Sicherheit, Landes- / Bündnisverteidigung oder kritischer Infrastruktur) ausgenommen werden. Zudem sollte es die Möglichkeit geben, den Zugang zu bestimmten Daten (z.B. aus Gründen des Datenschutzes, des Naturschutzes oder zur Wahrung von Geschäftsgeheimnissen) zu beschränken. Für die Definition von Rollen und die Kontrolle von Zugangsrechten sollten die europäischen Datenräume entsprechende organisatorische und technische Mechanismen bereitstellen.
Es sollte weiterhin Vorschriften zur Veröffentlichung der Metadaten über (nationale) Kataloge oder Suchdienste geben, um es interessierten Akteuren zu ermöglichen, Portale für unterschiedliche Anwendungsfälle zu erstellen und zu betreiben. Eine Harmonisierung der Anforderungen an Metadaten für Geodaten und Geodatendienste vs. offene Daten wäre anzustreben.
Die in INSPIRE erarbeiteten Interoperabilitäts-Enabler (Codelisten, Datenmodelle, Leitlinien und Good Practices) sollten weiterhin verfügbar sein und weiterentwickelt werden, um von Akteuren bei der Daten-Transformation bzw. -Integration genutzt werden zu können.
Bei einer Angleichung der Governance-Strukturen sollten die INSPIRE-Vorschriften zur Einrichtung geeigneter Strukturen und Mechanismen zur Koordinierung der Beiträge aller Stellen und Personen, die ein Interesse an ihrer (Geo-)Dateninfrastruktur haben, beibehalten werden.
Wenn INSPIRE nicht als eigenständiges Instrument beibehalten werden sollte, müssten diese Vorschriften in den einschlägigen Rechtsakten aufgenommen werden. Zudem müssten natürlich auch alle Verweise auf INSPIRE in anderen Rechtsakten (v.a. in der HVD-DVO) durch die entsprechenden INSPIRE-Vorschriften ersetzt werden.
Schlussfolgerung: Zusätzliche Bemerkungen
Einleitende Bemerkungen
Wir begrüßen grundsätzliche eine Vereinfachung und Flexibilisierung des Rechtsrahmens. Der bisherige one-size-fits-all Ansatz sollte überdacht werden. Als Orientierungsgrundlage können hierfür die Open-Data-Richtlinie und die Verordnung für „hochwertige Datensätze“ (HVD-DVO) dienen.
Dies sollte aber nicht dazu führen, ein etabliertes System aufzugeben und die geodatenhaltenden Stellen zusätzlich zu belasten.
Insbesondere sollten Hürden der Datenbereitstellung reduziert, Datenflüsse vereinfacht und an die Erfordernisse einer zeitgemäßen Umweltberichterstattung und Politikberatung besser angepasst werden. Diese Position wird durch die praktischen Erfahrungen gestützt, dass Geodaten in den INSPIRE-Datenmodellen in ihrer derzeitigen Ausprägung nur wenig Akzeptanz finden. Wir begrüßen daher die Bestrebungen Richtlinien, Rechtsvorschriften und Dateninitiativen stärker zusammenzudenken.
Anwendungsbereich
Der Anwendungsbereich von INSPIRE sollte nicht verkleinert werden, indem wie vorgeschlagen Geobasisdaten wie Katasterparzellen oder Verkehrsnetze aus dem Anwendungsbereich entfernt werden. Alle Daten, die für umweltpolitische Entscheidungen bzw. die Erfassung von umweltbezogenen Daten benötigt werden, sollten nach wie vor über die europäische Geodateninfrastruktur zugänglich sein.
Zudem ist die Geodateninfrastruktur mit den vielfältigen Geodaten verschiedener Herkunft eine querschnittsorientierte Datenbasis, auf der eine Vielzahl an Datenräumen entsprechend der Datenstrategie der EU vom 19.02.2020 aufbauen können, z.B. Umwelt-, Mobilitäts- und Agrardatenräume.
Ein möglicher Ansatz für die Definition des Geltungsbereichs könnte sein, diesen sehr breit zu fassen und auf alle öffentlichen Geo- und Umweltdaten auszudehnen. Um den Aufwand für die datenhaltenden Stellen gleichzeitig zu reduzieren, müssten die Vorschriften, die für diese Datensätze gelten, aber drastisch reduziert werden. Ein solcher Ansatz würde die Möglichkeit eröffnen, für einzelne Datensätze strengere Bereitstellungsanforderungen zu etablieren, sobald die Nachfrage nach diesen Daten erkennen lässt, dass hier ein differenzierterer Bedarf an die Bereitstellung und Nutzung dieser Daten, im Vergleich zu den „Basisdaten“, besteht. Die Datensätze, für die solche zusätzlichen Vorschriften gelten, sollten klar definiert und hier - wo nötig - Definitionen nachgeschärft werden (z. B. sollten die Verweise auf andere Rechtsakte in der Kategorie Erdbeobachtung und Umwelt im Anhang der HVD-DVO durch konkret benannte Datensätze ersetzt werden).
Grundsätzlich erscheint eine Erweiterung des Geltungsbereichs auf nicht-räumliche Umweltdaten sinnvoll, mindestens aber sollten einheitliche Mechanismen des Zusammenspiels von raumbezogenen und nicht-raumbezogenen Daten ergänzt werden. Die Miteinbeziehung von öffentlich finanzierten Forschungsdaten sowie bürgergenerierten Umweltdaten ist hingegen nicht prioritär.
Datenzugang
Der Zugang zu den Daten sollte durch offene standardisierte Lizenzen gewährleistet werden - siehe vergleichbare Regelungen in der HVD-Durchführungsverordnung. Diese Vorschriften sollten weiter konkretisiert werden, um einheitlichere Nutzungsbedingungen zu schaffen.
Zudem sollten ein europaweites standardisiertes Lizenzregime für diejenigen Geodaten entwickelt werden, deren Zugang und Nutzung nur unter einschränkenden Bedingungen möglich ist.
Datenharmonisierung und -interoperabilität
Die Datenmodellierung sollte außerhalb des Rechtsrahmens auf Basis konkreter Bedarfe erfolgen (die z. B. im Rahmen der Umweltberichterstattung und im Zusammenhang mit dem Aufbau von Datenräumen entstehen). Wenn die Datenmodelle standardisiert dokumentiert werden, sind diese auch außerhalb der ursprünglichen Anwendungsbereiche nutzbar. So werden Doppelaufwände vermieden und eine größere Nutzung der Daten für die tägliche Arbeit ermöglicht.
Um die Datenbereitstellung und -interoperabilität zu unterstützen, sollten aber die bereits entwickelten einheitlichen Vokabulare/Codelisten für Kern-Attribute, Register für Referenzsysteme und andere Good Practices (z.B. für APIs oder Methoden zur Referenzierung über eindeutige IDs) weiterhin als „Enabler“ zur Verfügung gestellt und aufgrund von Nutzerbedarfen weiterentwickelt werden. Hierbei wird es entscheidend sein, diesbezügliche Weiterentwicklungen zu koordinieren, um für den europäischen Datenraum Spezifikationen bzgl. Daten- und Metadatenstandards, Datenformaten und Schnittstellen auf Basis internationaler Standards (idealerweise mit existierenden Test-Suiten) frühestmöglich herbeiführen zu können und diese parallel mit Beratungs-, Informations- und Schulungskampagnen zu begleiten.
Netzdienste / APIs
Die Durchführungsbestimmungen zu den Netzdiensten sollten überprüft werden. Die in ihr enthaltenen Regelungen zur Bereitstellung von Daten sind zu starr. Zudem stellen die hohen Anforderungen an die Qualität der Netzdienste bisher für viele Stellen eine Hürde bei der Bereitstellung dar.
Nach Möglichkeit sollten die technischen Vorgaben an die Vorschriften der HVD-DVO zum Datenzugriff über APIs angeglichen werden, um eine Anpassung an die technologischen Entwicklungen zu erleichtern und hierdurch die Akzeptanz und Bereitschaft der datenhaltenden Stellen zu erhöhen, ihre Daten bereitzustellen.
Synergien und Vernetzung mit anderen Initiativen / Communities / Rechtsakten
Eine Vernetzung mit anderen Communities unter Federführung der Europäischen Kommission ist aus unserer Sicht dringend geboten, um die europäische Datenstrategie mit INSPIRE als wichtiger Querschnittsleistung erfolgreich umzusetzen.
Um die Infrastruktur moderner zu gestalten und besser mit anderen Infrastrukturen zu vernetzen, erscheint eine Umstellung auf Standards, die übergreifend genutzt werden (z. B. ckan/dcat-ap im Bereich der Metadaten, Open-API-Spezifikationen des OGC im Bereich der Dienste, soweit als Standards verabschiedet) langfristig geboten.
Unter Berücksichtigung des Umstands, dass nicht-räumliche Umweltdaten verwendet werden, um europäischen Berichterstattungspflichten nachzukommen, wäre es an dieser Stelle sinnvoll und geboten, dass die zukünftigen INSPIRE Verpflichtungen so ausgestaltet werden, dass die hiernach gespeicherten Umweltdaten/Umweltinformationen verwendet werden können, um eben jener Berichterstattung nachzukommen (was durchaus bedeuten kann, dass andere Regelungen, z. B. im Bereich Umweltberichterstattung und Umweltstatistik, angepasst werden müssten).
Governance
Die Governance der europäischen Infrastruktur für Geo- und Umweltdaten sollte sich nicht in einem geschlossenen Raum bewegen, sondern die Möglichkeit bieten, sich mit anderen Communities zu vernetzen. Die vorhandene GDI wurde über einen langen Zeitraum aufgebaut und bietet gut funktionierende technische Standards. Deswegen sollte sie auf keinen Fall aufgegeben werden, sondern als etabliertes System beibehalten und fortentwickelt werden. Wichtig ist, dass die Governance die Einbindung technischer Experten sowie eine stärkere Einbindung der Nutzendenperspektive erlaubt. Ggf. kann auch eine engere Kooperation mit Standardisierungsgremien wertvoll sein.
Es sollte in jedem Fall gewährleistet werden, dass die Besonderheiten der Geodaten in einer zu kreierenden gemeinsamen Open-Data Community auf EU-Ebene beachtet werden.